(Minuta para MTO 2021, em construção)

Este capítulo serve como instrumento de apoio ao processo de elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO). Foi criado no MTO 2019 e será editado anualmente, tendo como finalidade esclarecer as etapas do processo e conferir maior transparência à gestão orçamentária.

O capítulo está estruturado de modo a atender aos seguintes objetivos específicos:

• Esclarecer as funções da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO);
• Apresentar um breve histórico do processo de elaboração do PLDO;
• Descrever as etapas do processo;
• Estabelecer diretrizes gerais para a realização das tarefas;
• Identificar os atores envolvidos e a matriz de responsabilidades;
• Apresentar o cronograma de atividades do processo;
• Dar instruções sobre os perfis e os papeis do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP); e
• Informar sobre os canais de apoio.

As instruções contidas nesse manual não pretendem ser exaustivas, de modo que eventuais dúvidas podem ser solucionadas por meio dos canais de apoio, informados ao final do presente capítulo.

Complementa este manual a nova página de referência para o ciclo de vida da LDO, que também pode ser acessada via SIOP, área de Manuais ⇒ Módulos do SIOP-Operacional ⇒ PLDO. Nela, os participantes encontrarão ofícios, apresentações, instruções sobre as funcionalidades do módulo de LDO do SIOP, roteiros operacionais, relatório de avaliação, diversas versões do texto e dos anexos do PLDO e da LDO, enfim, todo o material de apoio à execução das diversas etapas do processo.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – foi instituída pela Constituição Federal de 1988, com faculdades que vão além da orientação para elaboração da lei orçamentária anual, quais sejam: expressar metas e prioridades da administração pública federal, dispor sobre as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

O quadro abaixo apresenta um panorama das 31 edições, desde a primeira Lei nº 7.800, de 10 de julho de 1989.

Os documentos que compõem os Projetos de Lei e as Lei de Diretrizes Orçamentárias podem ser encontrados no sítio eletrônico do Ministério da Economia, a partir das seguintes páginas:

Orçamento Público - página nova: exercício de 2020 e links para exercícios de 2019 a 2013 e anteriores.

• Os links para os exercícios de 2019 a 2015 remetem ao site do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
• Os links para os exercícios de 2014, 2013 e anteriores remetem ao extinto Portal do Orçamento Federal.

Orçamentos Anuais - página do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão: exercícios de 2020 a 1990

• O link para o exercício de 2020 remete à página nova do site do Ministério da Economia.
• Os links para os exercícios de 2019 a 2015 remetem ao próprio site do extinto MP.
• Os links para os exercícios de 2014 a 1990 remetem ao extinto Portal do Orçamento Federal.

Orçamentos Anuais - página do extinto Portal do Orçamento Federal: exercícios de 2015 a 1990

• Os links para os exercícios de 2015 a 1990 remetem às páginas do próprio Portal.
• Documentos das LDOs disponíveis apenas a partir de 2005, e dos PLDOs, a partir de 2006.

Outras páginas eletrônicas que podem ser utilizadas para consultas sobre o Orçamento Federal:

• Leis Orçamentárias (Câmara dos Deputados): contém informações sobre LDO, LOA, Créditos Adicionais, PPA etc.
• Orçamento Federal (Senado Federal): composta de quatro blocos: Legislação Orçamentária, SIGA Brasil, Estudos Orçamentários e Orçamento Fácil. Observação: quando se seleciona Legislação Orçamentária e, em seguida, LDO, LOA, PPA ou Créditos, o link remete ao sítio da Câmara dos Deputados.
• Matérias Orçamentárias (Congresso Nacional): apresenta uma “linha do tempo” com documentos sobre LOA, LDO e PPA, de 1989 a 2020.

No processo de elaboração do PLDO, a SOF sempre procurou solicitar e receber sugestões de Órgãos Setoriais, Unidades Orçamentárias e Agentes Técnicos – unidades do Ministério da área Economia, da Controladoria-Geral da União e da Presidência da República que possuem atribuições finalísticas e expertise em temas específicos tratados na LDO. Até 2010, a captação de propostas de modificação no texto e em alguns anexos do PLDO era feita em formulário desenvolvido e aplicado pela SOF. Em 2011 (visando o PLDO 2012), a SOF implantou um módulo de captação de propostas no SIOP, que vem sendo aprimorado ano após ano. Por meio dele, foi cadastrado e analisado o seguinte volume de propostas:

Fonte: Banco de dados do SIOP (2012, 2013: módulo SEAN/SPLDO ; 2014 em diante: módulo LDO/PROJETOLEI)

Nos números acima não estão contabilizadas as propostas incluídas pelo próprio corpo técnico da SOF, que passam pelo mesmo processo de análise.

A Constituição instituiu a Lei de Diretrizes Orçamentárias com o objetivo de criar um elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Suas atribuições, que estão estabelecidas no art. 165 da CF, envolvem a definição de metas e prioridades da administração pública federal a orientação do processo de elaboração da LOA, entre outros aspectos. Observe-se:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
(…)
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(…)
§ 9º Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)

No tocante à função de orientar a elaboração da LOA, a Constituição também prevê que a LDO deve dispor sobre os prazos e os limites das propostas orçamentárias dos três poderes (art. 99, §§1º e 3º), do Ministério Público (art. 127. §§3º e 4º) e da Defensoria Pública da União (art. 134, §2º).

O prazo para encaminhamento do PLDO pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional é de até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, isto é, até 15 de abril, conforme o art. 35, §2º, do ADCT.

Art. 35. (…)
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: (…)
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; (…).

Se o PLDO não for aprovado até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa do Congresso Nacional, isto é, até 17 de julho, a sessão não deverá ser interrompida. Observe-se:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. (…)
§ 2º A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.

Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal designou novas atribuições para a LDO, associadas, em grande medida, à responsabilidade da gestão fiscal. Segundo a LRF:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
(…)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; (…).

Além desses aspectos normativos, a LRF, em seu art. 4º, §§ 1º a 4º, também estabeleceu que a LDO deve conter anexos específicos, que disponham sobre metas, riscos e indicadores fiscais, assim como diretrizes para a política monetária, creditícia e cambial.

Art. 4º (…)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.

Para o atendimento do disposto no § 2º do art. 165 da Constituição, o PLDO deve observar as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal estabelecidas na Lei do PPA numa perspectiva de médio prazo.

Diferentemente do PPA 2016-2019, instituído pela Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016, que estabelecia objetivamente, em seu art. 3º, três prioridades para a administração pública para o período de vigência do plano (metas do Plano Nacional de Educação - PNE, Programa de Aceleração do Crescimento - PAC e Plano Brasil sem Miséria - PBSM), o Projeto de Lei do PPA 2020-2023 previu apenas um rol de investimentos plurianuais prioritários, nos seguintes termos:

Art. 8º Compõem o Anexo III os investimentos plurianuais prioritários, definidos entre as ações do tipo projeto, dos programas finalísticos integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social, exceto os relacionados exclusivamente às transferências da União a Estados, Distrito Federal e Municípios, considerando as seguintes diretrizes:
I - execução financeira acumulada superior a vinte por cento de seu custo total estimado na data-base de 30 de junho de 2019; e
II - conclusão até 2023.
Parágrafo único. A priorização dos investimentos plurianuais no âmbito das transferências da União deverá considerar os planos nacionais e setoriais, a regionalização e o estágio de execução, assim como restrições e capacidade de implementação do executor.

O referido PL, que “Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2020 a 2023”, foi encaminhado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional por meio da Mensagem nº 396, de 30 de agosto de 2019.

Até 4 de dezembro de 2019, este projeto ainda se encontrava em tramitação no Congresso Nacional, na forma do PL nº 21/2019-CN.

Tendo em vista a complexidade das informações e das decisões que envolvem o PLDO, foram mantidos os objetivos dos anos anteriores para o seu processo de elaboração:

• Coletar subsídios para o aprimoramento do processo orçamentário;
• Estimular a participação dos órgãos e unidades do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal na elaboração das regras;
• Registrar, no SIOP, o histórico da dinâmica das regras orçamentárias;
• Consolidar informações técnicas para dar transparência à política fiscal; e
• Estabelecer parâmetros para a tomada de decisão sobre regras e metas fiscais.

Em comparação com exercício anterior, o processo de elaboração do PLDO 2021 apresenta as seguintes melhorias:

• Robustecimento da etapa de preparação da base de partida pela equipe da SOF, com vistas à apresentação de uma versão do texto e anexos I, II e III mais próxima do que o Órgão Central pretende encaminhar ao Presidente da República, do que uma cópia da LDO do exercício anterior com ajustes pontuais;
• Aprimoramento da funcionalidade de Emendas do módulo de LDO do SIOP, oferecendo mais opções de inclusão, conforme o contexto/posição do dispositivo selecionado;
• Desenvolvimento de uma página de referência mais completa para o público externo, concentrando toda a documentação e links úteis para a execução do processo; e
• Outras melhorias de menor vulto no sistema, visando dar mais segurança aos usuários da SOF e dos Órgãos Setoriais e Agentes Técnicos.

De forma geral, a elaboração do PLDO está retratada no fluxo a seguir:

O planejamento do processo tem como insumo a avaliação do PLDO anterior, que é realizada pela SOF logo após sua elaboração. A partir da avaliação, são realizadas atividades como: implementação de melhorias nos processos de trabalho e no SIOP, estabelecimento de diretrizes para o processo seguinte, elaboração do cronograma, atualização de manuais e orientações.

Este subprocesso, focado no texto e anexos I, II e III do projeto de lei, envolve a participação das unidades do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, nomeadamente os Órgãos Setoriais (OSs) e suas Unidades Orçamentárias (UOs), assim como algumas unidades do Poder Executivo denominadas Agentes Técnicos (ATs), com competência técnica sobre assuntos específicos abordados pelo PLDO. Essa consulta é coordenada pela SOF e está disponível como funcionalidade do módulo de LDO do SIOP, permitindo aos referidos atores a inserção de propostas de emenda ao texto-base, formando pela LDO vigente acrescida de modificações feitas pela SOF. As propostas dos atores externos são analisadas, uma a uma, pela SOF e, em caso de necessidade, pareceres são solicitados aos Agentes Técnicos, no intuito de subsidiar a análise e a decisão final sobre a incorporação delas ao texto.

Concluída a fase de Planejamento e deflagrado o processo, o fluxo se desdobra em dois caminhos paralelos:

• o primeiro, referente à preparação do texto e dos anexos I, II e III do projeto de lei, em que são definidas as normas financeiras e orçamentárias que integram o PLDO, mediante as seguintes etapas:
  • captação e análise de propostas SOF para ajustes no texto e anexos I, II e III;
  • consolidação das propostas aprovadas numa nova versão de texto;
• o segundo, referente à elaboração dos demais anexos do PLDO, onde são estabelecidas metas, indicadores e riscos fiscais, é dada transparência à política fiscal do Governo, bem como evidenciam-se metas e prioridades compatíveis com o PPA e, muito especificamente, são listados imóveis do Incra em condição de alienação.

Tudo começa com a carga ou importação (upload) dos dispositivos do texto e anexos I, II e III da LDO vigente no módulo LDO. Esta é a base original, que será objeto de “emendamento” apenas pela SOF, num primeiro momento.

O fluxo a seguir representa a sequência de atividades realizadas no subprocesso, cada qual alocada a seu responsável disposto numa “raia” específica:

O corpo técnico da SOF inclui suas próprias emendas no módulo LDO do SIOP. As emendas podem ser de quatro tipos:

• Aditiva: propõe a inclusão de um novo dispositivo antes ou depois do dispositivo selecionado. O dispositivo incluído pode ter vários “dispositivos-filhos”;
• Modificativa: propõe a alteração do texto de um dispositivo específico, sem afetar os “dispositivos-filhos”, subordinados a ele;
• Substitutiva: propõe a exclusão do dispositivo por inteiro, ou seja, dele e de todos os “dispositivos-filhos”, substituindo-o por outro. O novo dispositivo, por sua vez, pode ser único ou ter também “dispositivos-filhos”; ou
• Supressiva: propõe a exclusão do dispositivo e, automaticamente, de todos os “dispositivos-filhos”.
  

REFORÇANDO:

1. Emenda aditiva: pode incluir um dispositivo único ou com vários “filhos” (subordinados), ou seja, um espécie de “árvore” com uma raiz e vários troncos.

- Para incluir dois dispositivos de mesma hierarquia (por exemplo, duas alíneas), pode-se fazer: (i) duas emendas aditivas ou (ii) uma emenda substitutiva do dispositivo “pai” (ou seja, do inciso aos qual essas alíneas serão vinculadas).

2. Emenda modificativa: afeta exclusivamente o texto do dispositivo selecionado. Dispositivos subordinados permanecem intactos.

- Para alterar um dispositivo “pai” e pelo menos um de seus “filhos”, usar outro tipo de emenda, a substitutiva.

3. Emenda substitutiva: afeta o dispositivo ajustado e todos os “filhos” dele.

- Quando a proposta substitui o dispositivo por outro sem “filhos”, está automaticamente propondo a exclusão dos subordinados ao dispositivo original.

- Quando a proposta de emenda substitui um dispositivo por outro, com subordinados diferentes, passa a valer a nova estrutura.

- Se a intenção for alterar unicamente o texto do dispositivo selecionado sem afetar os subordinados, deve-se usar outro tipo de emenda, a modificativa.

4. Emenda supressiva: também afeta todos os “filhos” do dispositivo emendado.

- Quando o proponente propõe a supressão de um dispositivo, está automaticamente propondo a supressão dos subordinados. Em outros termos, não há necessidade de propor supressão de cada uma dos dispositivos de uma “árvore”; basta propor a supressão da “raiz”, ou seja, do dispositivo “pai”.

Encerrado o período de captação das propostas internas, faz-se uma análise prévia das emendas e depois elas são levadas à Direção para avaliação final.

Os status possíveis para avaliação de uma proposta de emenda são os seguintes:

• Pendente: status inicial, ou seja, toda proposta de emenda nasce pendente;
• Aprovada: sinaliza que a Direção da SOF concorda com a emenda proposta e que ela deve ser incorporada à base de partida a ser exibida para os proponentes externos;
• Aprovada parcialmente: sinaliza que há uma concordância apenas parcial com a proposta, ensejando ajustes, ou que seu conteúdo já está contemplado em outra emenda. Neste caso, a Direção pode determinar a construção de uma nova redação, com ajustes textuais ou de mérito. Propostas aprovadas parcialmente não são incorporadas à nova base de partida; e
• Rejeitada: sinaliza a discordância quanto ao conteúdo da emenda. Estas propostas também não são incorporadas à base de partida.

As emendas aprovadas passam pelo processo de consolidação que as mescla com o texto base original, dando origem à nova base de partida, que será a versão a ser apresentada para os atores externos - OSs, UOs e ATs - para fins de emendamento.

Em virtude deste novo fluxo que envolve captação interna, avaliação e consolidação, a partir do PLDO 2021, a base de partida deixa de ser apenas o texto da LDO vigente com um conjunto de ajustes textuais pontuais no texto e nos anexos I, II e III. Passa a ser um texto-base atualizado no mérito, permitindo que os OSs, UOs e ATs tomem conhecimento prévio sobre as principais propostas do órgão central, e levem-nas em conta quando da elaboração de suas respectivas emendas.

No início de cada exercício, a SOF convida os Órgãos Setoriais (OSs) e os Agentes Técnicos (ATs) para uma reunião de abertura na qual são apresentadas as orientações sobre o processo de elaboração do PLDO do próximo exercício e as melhorias no módulo do SIOP que dá suporte a esse processo. Ao final, reserva-se um espaço para manifestações e dúvidas dos atores.

As apresentações também são enviadas aos presentes por e-mail e ainda disponibilizadas na página de referência da LDO, referida na introdução deste capítulo.

Em seguida, a SOF cria janelas de trabalho no SIOP para que os OSs e os ATs possam inserir suas propostas de emenda ao PLDO. Os OSs, por sua vez, tem a opção de inserir suas Unidades Orçamentárias (UOs) no processo, criando janelas de trabalho específicas, desde que circunscritas às datas-limite da sua própria janela.

Em decorrência desse fluxo e, sobretudo, da distribuição de responsabilidades entre os atores, o processo foi estruturado no SIOP em diferentes momentos de trabalho. Tais momentos não podem ser compartilhados por atores diferentes, promovendo maior privacidade e segurança aos dados inseridos em cada etapa. Em outros termos, um OS visualiza as suas propostas e as de suas UOs, mas não vê as propostas de outro OS ou AT.

Vale ressaltar que, do momento 5000 em diante, as versões dos atos normativos carregados no SIOP originam-se de importação (upload) de arquivos pela SOF, não sendo permitida sua edição por nenhum dos participantes do processo.

A apresentação de propostas de emenda à LDO é facultativa, sendo possível a indicação no sistema de que a unidade não tem interesse em fazê-lo. Tal atividade é franqueada às áreas técnicas da SOF, aos Agentes Técnicos, aos Órgãos Setoriais e, no caso de descentralização, às respectivas Unidades Orçamentárias.

As emendas devem ser inseridas no módulo LDO do SIOP, e podem ser de quatro tipos:

• Aditiva: propõe a inclusão de um novo dispositivo antes ou depois do dispositivo selecionado. O dispositivo incluído pode ter vários “dispositivos-filhos”;
• Modificativa: propõe a alteração do texto de um dispositivo específico, sem afetar os “dispositivos-filhos”, subordinados a ele;
• Substitutiva: propõe a exclusão do dispositivo por inteiro, ou seja, dele e de todos os “dispositivos-filhos”, substituindo-o por outro, que pode ter outros “dispositivos-filhos”; ou
• Supressiva: propõe a exclusão do dispositivo e, automaticamente, de todos os “dispositivos-filhos”.

Para viabilizar a compreensão e análise das emendas, é imprescindível que o proponente apresente justificativa em campo próprio do SIOP, contendo descrição do problema que motivou a propositura da emenda, impactos causados por este problema e como a emenda o soluciona.

Para mais detalhes sobre os tipos de emenda, consulte o tópico 5.3.3.2.1 Captar propostas internas.

IMPORTANTE: É fundamental que OSs, UOs e ATs registrem suas propostas de emendas usando funcionalidade Emendas do módulo de LDO do SIOP. Quando isso não é feito, a análise é muito dificultada e o retorno ao proponente torna-se impossível, porque o sistema usa o código interno do usuário e a vinculação institucional dos seus perfis para permitir acesso às avaliações. A SOF pretende explicar essas dificuldades quando da reunião de abertura do processo e, com isso, recusar as propostas que sejam enviadas por meios diversos do SIOP.

Todas as emendas incluídas por um proponente participante do processo, seja Unidade Orçamentária, Órgão Setorial ou Agente Técnico, devem ser avaliadas.

Os status possíveis para avaliação de uma proposta de emenda são os seguintes:

• Pendente: status inicial, ou seja, toda proposta de emenda nasce pendente. Como todas as emendas precisam ser avaliadas, a existência de uma única com este status impede o envio do lote para a instância seguinte, ou seja, impede o envio de UO para OS, ou de OS/AT para o Órgão Central/SOF;
• Aprovada: sinaliza que o proponente concorda com a emenda proposta e que ela deve ser enviada para o momento/a instância seguinte;
• Aprovada parcialmente: sinaliza que há uma concordância apenas parcial com a proposta, ensejando ajustes, ou que seu conteúdo já está contemplado em outra emenda. Na prática, aprovar parcialmente uma emenda tem o mesmo efeito que rejeitá-la, no que concerne ao (não) envio. Porém, nestes casos, o avaliador tem a possibilidade de fazer uma cópia da emenda para proceder ajustes textuais ou de mérito. Tal cópia fica vinculada à original e, sendo emenda também, precisará ser avaliada para prosseguir para instâncias posteriores; e
• Rejeitada: sinaliza a discordância ou desistência de envio da proposta de emenda. Estas propostas não são enviadas para a instância seguinte. Outra forma de fazer isso é excluindo a emenda proposta. Porém, apenas o proponente-autor pode fazer esta operação.

A respeito da avaliação, uma dúvida muito comum é:

Sou servidor de uma UO e eu mesmo incluí as emendas da minha unidade. Obviamente concordo com ela. Preciso avalia-la mesmo assim?

Sim, é preciso avaliar todas porque, ao repassar o conjunto das propostas incluídas pelos técnicos, o gestor da UO (papel Gestor PLDO no cadastro de usuários do SIOP) pode decidir não enviar alguma(s) delas. Neste caso, bastaria aprová-la parcialmente ou rejeitá-la, registrando a correspondente justificativa.

Após avaliar cada uma das emendas, a unidade deve enviá-las para a instância seguinte:

• No caso das UOs, essa instância será o respectivo OS.
• No caso do OS ou AT, será o Órgão Central (SOF).
• No caso da SOF (corpo técnico), a instância seguinte será o momento de Consolidação/Controle de Qualidade que se processa no âmbito da própria Secretaria, mas sob responsabilidade da equipe gestora do processo. As atividades do processo de Consolidação estão descritas no item 5.3.3.3 deste capítulo.

O envio de emendas é por unidade (área) e não por emenda, ou seja, é processado em lote.


IMPORTANTE:

1. Cada unidade pode enviar um único lote. Tomemos o caso dos OSs, especificamente. Eles devem (i) aguardar o recebimento das propostas provenientes de todas as suas UOs (no caso de o OS ter optado pela descentralização); (ii) avaliar uma a uma, inclusive as suas próprias; e, só então (iii) providenciar o envio para a SOF.
2. Quando o lote é enviado, a janela de trabalho da unidade que fez o envio fecha-se automaticamente.
3. Se houver a necessidade de um novo envio, a unidade deve requisitar à instância seguinte que devolva seu lote de emendas e reabra sua janela de trabalho, de maneira a processar os ajustes necessários e reenviar o lote. Este procedimento é indesejável e pode ser negado pela instância seguinte porque ele implica em perda das análises e pareceres que eventualmente tenham sido registrados sobre as emendas que compunham o lote devolvido.
4. Não é permitido enviar para a instância seguinte duas propostas que, mesmo aprovadas, “competem” entre si sobre a redação de um mesmo dispositivo. Por exemplo:

• duas emendas modificativas;
• duas emendas substitutivas;
• uma emenda modificativa e uma supressiva;
• uma emenda modificativa e uma substitutiva; ou
• uma emenda supressiva e uma substitutiva.

Para resolver o conflito acima, em primeiro lugar, deve-se decidir qual das propostas será enviada. Em seguida, fazer uma das seguintes operações com a emenda que não será enviada:

• o avaliador (Agente Técnico ou usuário com papel Gestor PLDO) muda a avaliação da emenda de aprovada para aprovada parcialmente ou rejeitada; ou
• o avaliador “desavalia” a emenda, ou seja, volta a sua avaliação de aprovada para pendente; em seguida, o autor/proponente exclui a emenda.

Após receber as emendas elaboradas por UOs, OSs e ATs, a SOF realiza uma análise preliminar de cada uma, verificando:

• a admissibilidade da proposta, ou seja, se ela não se enquadra nas situações “fora de escopo”, apresentadas aos participantes quando da reunião de abertura do processo;
• a necessidade de solicitar pareceres para as áreas técnicas, quando o assunto se refere a atribuição alheia às da SOF; e
• a existência de análise prévia feita sobre emenda similar, proposta por outra unidade e/ou em exercícios anteriores.

Para auxiliar a SOF no processo de análise das emendas, o SIOP conta com recursos para (i) de marcação de emendas por temas (tags); (ii) registro de anotações pela equipe técnica, restritas às discussões internas; e (iii) emissão de relatórios estruturados sobre as propostas.

Quando a análise preliminar de uma emenda requer, para sua avaliação final, elementos técnicos que só podem ser agregados por meio de manifestação técnica externa à SOF, um parecer é solicitado para uma ou mais Agentes Técnicos. A unidade recebe um e-mail automático com dados da emenda proposta e a solicitação de parecer, que ficam disponíveis numa “gaveta de pendências” (funcionalidade de Pareceres) do módulo de LDO do SIOP.


CASO ESPECIAL: Quando a UO proponente de uma emenda é uma empresa estatal independente, o SIOP cria automaticamente uma solicitação de parecer da SOF para a Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST -, que é um dos Agentes Técnicos do processo. Isso ocorre no exato momento em que a UO/Estatal tramita (envia) seu lote de emendas propostas ao respectivo OS. O sistema também envia um e-mail automático com a solicitação.

Pareceres são manifestações técnicas elaboradas com a finalidade de avaliar o impacto, a legalidade e a pertinência das emendas, e que subsidiam a avaliação final do SOF sobre cada uma delas. A SOF considerará apenas os pareceres encaminhados diretamente pelo SIOP devido ao vínculo explícito que possuem com as propostas de emenda.

Os pareceres podem ser de dois tipos:

• Solicitado: é elaborado por Agente Técnico ou por área técnica da SOF a partir de demanda desta Secretaria, tendo em vista a necessidade de posicionamento sobre assunto da área de competência do demandado; ou
• Voluntário: elaborado exclusivamente por área técnica da SOF, sem demanda específica.

IMPORTANTE: qualquer servidor-usuário que tenha o perfil Agente Técnico associado à unidade em que trabalha tem a prerrogativa de redigir e enviar parecer, em resposta a uma solicitação da SOF. Não há a necessidade de atribuir o papel Gestor PLDO no cadastro desse usuário.

Em relação ao estágio de desenvolvimento, os pareceres podem estar nas seguintes situações:

• Pendente: apenas nos casos de pareceres solicitados, quando o parecerista ainda não iniciou a análise da emenda proposta;
• Rascunho: o parecerista já iniciou a análise, tendo escrito e gravado parte do teor do parecer, sem no entanto ter registrado a avaliação do mesmo, atribuindo um dos status abaixo;
• Enviado: o parecerista concluiu a análise, registrou a justificativa, atribuiu um status e o enviou à SOF, via SIOP.

Em relação à manifestação técnica de mérito, aos pareceres podem ser atribuídos os seguintes status:

• Pendente: status inicial; o parecerista ainda não registrou sua posição;
• Pela aprovação: o parecerista concorda com a proposta de emenda e recomenda à SOF que ela seja aprovada;
• Pela aprovação parcial: o parecerista concorda parcialmente com a proposta, mas não a ponto de aprová-la na forma em que se encontra; e
• Pela rejeição: o parecerista discorda da proposta e recomenda à SOF que a rejeite.

A partir da análise das emendas apresentadas nas etapas anteriores, as áreas técnicas da SOF podem apresentar propostas alternativas ou complementares, seguindo as mesmas instruções da etapa de proposição de emendas aplicáveis a UOs, OSs e ATs. Trata-se da inclusão de emendas novas e, como tal, estão sujeitas aos mesmos procedimentos de avaliação e envio.

De posse de todas as propostas de emenda, previamente analisadas, e dos pareceres recebidos, a SOF realiza atividades de discussão e decisão interna que envolve a direção e a alta gerência da Secretaria. Deste trabalho podem resultar novas solicitações de parecer ou mesmo novas emendas, derivadas de aprovação parcial das emendas apreciadas pela instância estratégia.

O passo seguinte, final, será o registro da avaliação das emendas decorrente das decisões estratégicas, que inclui as justificativas que ficarão registradas no sistema, aguardando para serem disponibilizadas aos respectivos proponentes (atores externos) no momento da internalização, no SIOP, do texto do PLDO efetivamente enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional.

Logo na sequência da fase de captação e avaliação de propostas, a SOF realiza a consolidação, que nada mais é que a mesclagem das emendas aprovadas com a versão original do texto e dos anexos I, II e III (base de partida das propostas), gerando uma nova versão.

Sobre a versão consolidada, ajustam-se as remissões entre dispositivos e procede-se à revisão ortográfica.

O produto resultante será consolidado mais à frente com os demais anexos, compondo o “pacote” do PLDO que é submetido à apreciação das instâncias superiores do Ministério da Economia e da Presidência da República (vide item 5.3.3.5 CONSOLIDAÇÃO DO PLDO).

Trata-se do segundo subprocesso que “corre” em paralelo com a preparação do texto e dos anexos I, II e III. Aqui, os demais anexos do PLDO são elaborados com base em informações fornecidas por diversos órgãos, tais como o Ministério da Cidadania, o Ministério da Defesa, Banco Central do Brasil, Incra e Presidência da República, sendo, posteriormente, consolidados pelo Ministério da Economia.

A elaboração destes anexos é processada fora do SIOP, ou seja, não envolve captação nem avaliação de emendas, tampouco consolidação de versões atualizadas do texto via sistema.

As metas fiscais, de importância capital no PLDO, são decididas pelo Presidente da República, com o assessoramento direto da Junta de Execução Orçamentária (JEO), composta pelo Ministro de Estado da Economia, que a coordena, e pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República. Esta composição bem como as competências vigentes da JEO foram definidas pelo Decreto nº 9.884, de 27 de junho de 2019.

O processo de elaboração dos anexos fiscais visa, especialmente, dar transparência a informações técnicas referentes à política fiscal e estabelecer parâmetros para a tomada de decisão sobre regras e metas fiscais.
Os anexos supracitados são aqueles que, por determinação dos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal, devem integrar os Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias encaminhados ao Congresso Nacional.

A Lei nº 13.001, de 20 de junho de 2014, determina:

Art. 21. fica o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA autorizado a proceder à alienação de bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais.
(…)
§ 2º A relação dos imóveis a serem alienados deverá constar obrigatoriamente dos anexos de informações da lei de diretrizes orçamentárias, sob pena de nulidade da alienação.

Em cumprimento ao disposto neste ato, o Incra elabora a relação e a remete à SOF, para ser acrescida ao PLDO na forma de anexo.

A definição de prioridades e metas da administração pública federal para o exercício seguinte depende das orientações emanadas do Centro de Governo.

Nos últimos anos, a elaboração do anexo que apresenta tais prioridades e metas tem envolvido reuniões entre unidades que compõem o Órgão Central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal, principalmente as que respondem pelo orçamento e pelo pleno plurianual da União.

O desenho mais comum desse anexo tem a forma de uma relação de programações orçamentárias acompanhadas das respectivas metas físicas (quantidade de produto a ser entregue) para o exercício seguinte.


EXCEÇÃO: é comum que, no primeiro ano de mandato, o Poder Executivo não envie um anexo de prioridades e metas referente ao exercício seguinte, que é o primeiro do PPA. Isto ocorre por uma questão temporal: o PLDO do exercício T+1 precisa ser enviado ao Congresso Nacional até 15 de abril do ano T, sendo que nesse momento o Projeto de Lei do PPA de T+1 a T+4 ainda está em elaboração, podendo ser entregue até 31 de agosto do mesmo ano T.

A tabela a seguir especifica todos os anexos do PLDO e os responsáveis por sua elaboração.

(1) Vide item 5.3.3.3 Consolidação do texto e anexos I, II e III.
(2) Vide item 5.3.3.4.1 Anexos fiscais.
(3) Vide item 5.3.3.4.2 Imóveis alienáveis do Incra.
(4) Vide item 5.3.3.4.3 Prioridades e metas.

Este subprocesso consiste em “montar o pacote” do PLDO, consolidando os produtos das etapas de elaboração do texto e de todos os anexos produzidos nas etapas anteriores.

Primeiramente, a proposta de texto é validada com as instâncias hierárquicas superiores à SOF, nomeadamente, a Secretaria Especial de Fazenda, o Ministério da Economia e a Presidência da República. Áreas como a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional - PGFN/ME - e a Subchefia de Assuntos Jurídicos da Secretaria-Geral da Presidência da República - SAJ/SG/PR - são acionadas durante esse processo, que pode resultar em “ajustes finos” implementados diretamente no texto ou por meio de novas emendas no SIOP.

Finalmente, após a validação das instâncias superiores e eventuais ajustes, a SOF elabora uma Nota Técnica que explica os aspectos mais relevantes do PL, monta o processo no Sistema Eletrônico de Informações - SEI - e o despacha para a Secretaria Especial de Fazenda.

A partir deste ponto, eventuais ajustes no texto não são mais registrados no SIOP na forma de emendas. Caso ocorram, só será possível conhecê-los por meio de importação (upload) do texto a partir dos arquivos fornecidos pela PGFN/ME, pela Assessoria Parlamentar do Gabinete do Ministro da Economia - ASPAR/ME ou pela Casa Civil da Presidência da República - CC/PR.

Tendo sido confirmado o envio do PLDO por parte do Poder Executivo ao Congresso Nacional, a SOF divulga o PL em inteiro teor na página eletrônica dos Orçamentos Anuais na internet e informa, por e-mail aos proponentes de emendas que resultado da avaliação de suas propostas estão disponíveis para consulta no módulo LDO do SIOP.

Encerrando a fase de Elaboração do PLDO, a Secretaria promove uma avaliação do processo junto a todos os participantes, geralmente por meio de questionários on-line, de modo a coletar as impressões positivas, negativas e eventuais sugestões de melhoria a serem aplicadas ao ciclo de elaboração do PLDO do exercício seguinte.

Após o processamento das respostas, a SOF produz e divulga um relatório de avaliação na página do respectivo orçamento anual. A título de exemplo, pode-se visualizar o Relatório de Avaliação do processo de Elaboração do PLDO 2020.

A seguir, apresentam-se os atores que participam do processo e suas respectivas responsabilidades.

Para acessar o SIOP, ao usuário é atribuído um perfil específico, dentre os seguintes: SOF, Órgão Setorial, Unidade Orçamentária, Agente Técnico.

O cadastro de usuários do SIOP é realizado de forma descentralizada, ou seja, pelos próprios Órgãos Setoriais.

Os Órgãos e até algumas de suas Unidades possuem Cadastradores Locais que respondem pela manutenção do cadastro.

Os usuários que têm os respectivos cadastros mantidos pelo Cadastrador Local são basicamente servidores envolvidos com alguma atividade cotidiana relativa ao orçamento federal, dentre elas a elaboração da proposta orçamentária anual, pedidos de alterações orçamentárias, o processamento do orçamento impositivo, o acompanhamento da execução física das ações orçamentárias e, no presente caso, o processo participativo anual de ajuste e melhorias do texto e doas anexos do PLDO.

Clique aqui para saber como solicitar acesso ao SIOP.

Clique aqui para visualizar a lista de cadastradores locais.

Para obter suporte sobre a área de negócio, entrar em contato com:

Coordenação-Geral do Processo Orçamentário - CGPRO/SECAD/SOF
Telefone: (61) 2020-2358
E-mail: pldo@planejamento.gov.br (Favor informar, no campo Assunto: “Dúvida PLDO”)

Para obter suporte e informações sobre o SIOP, além de consultar o Manual do SIOP-LDO, é possível entrar em contato com:

Coordenação-Geral de Tecnologia e da Informação - CGTEC/SEARI/SOF
Central de Suporte SIOP
Telefone: 0800 978 9003
Site: Portal de Serviços